九派新闻2024-10-15 20:18:57发布:矿业权物权登记簿编制有关问题初探

我国矿产资源管理权与矿产资源所有权两权合一的现状无法满足自然资源资产所有者与管理者职权分离的现实需要，构建矿业权物权登记簿成为促进两者分开的关键环节，如何编制矿业权物权登记簿并安排其内容结构成为首要问题。矿业权适用用益物权规范，矿业权物权登记参照不动产法律法规设置，矿业权的特点显示：探矿权客体可以根据出让时的资源情况定义为与成矿有关的地质体或矿体，采矿权客体是矿体。对矿业权物权登记簿编制的建议：一是将宗矿产作为矿业权物权登记簿编制单位，宗矿产是权属界线封闭范围内的与成矿有关的地质体或矿体，既可解决矿业权不适应宗地、宗海的问题，又有助于矿政管理；二是以矿业权客体范围为中心构建矿业权物权登记单元，矿业权与宗矿产一并构成矿业权物权登记单元。探矿权面积核减、探矿权分立、探矿权转采矿权等变动情况可以通过对矿业权物权登记单元的新设、变更登记予以解决，矿产资源储量信息可以被矿业权物权登记记载。

本文引用信息

张乐文，鹿爱莉，吴桐，揣雅菲. 矿业权物权登记簿编制有关问题初探[J].中国国土资源经济,2023, 36(1):34-38.

1 问题的提出

2018年，新组建的自然资源部承担起国家赋予的统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，这为所有者和管理者职能分开提供了保障。2019年，自然资源部根据国务院行政审批制度改革要求，出台了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），提出矿业权出让、登记制度改革相关举措，主要体现在矿政管理机关以招拍挂等方式出让矿业权，与矿业权申请人签订出让合同后，以物权登记方式实现矿业权权属设立的过程，这标志着矿业权管理者与矿产资源所有者职能分离迈出了重要一步。因此，构建矿业权物权登记簿是落实改革的关键环节，具有重要的理论和现实意义。我国最完善的物权公示登记是不动产登记，但是，由于探矿权和采矿权通过行政许可审批授予，矿业权登记具有财产权登记与行政许可双重属性，因此不动产登记暂时没有考虑探矿权和采矿权物权登记。矿业权出让、登记制度改革已为矿业权实现物权登记创造了条件。矿业权物权登记与现行矿业权登记不同，以发挥矿业权物权公示作用为主，而非矿政管理功能，可以参照不动产登记规范构建。以下结合矿业权管理现状、矿业权物权客体和不动产登记内容结构的设置方式对矿业权物权登记簿的内容结构等有关问题进行初步探讨。

2 矿业权客体分析

矿业权物权登记簿的主要功能是物权公示。只有从物权客体本身出发，才能恰当地安排登记簿内容结构，使矿业权的物权权属清晰、物权边界明确。

我国《民法典》确立了探矿权、采矿权的用益物权性质，并明确了探矿权、采矿权首先适用特别法的规定。部分学者认为，矿业权适用用益物权规范。坚持这种观点的学者提出了矿产资源客体说，矿业权土地、海域客体说，矿业权多重客体说，矿业权地质体客体说等学说。矿产资源客体说认为，矿业权客体就是矿产资源。矿业权土地、海域客体说认为，矿业权客体仅是矿业权勘查工作区或矿区范围内的土地、海域。矿业权多重客体说认为，在矿产资源因自然、经济条件不能设置采矿权时，探矿权客体仅是探矿权勘查工作区范围内的土地、海域；在矿产资源的自然、经济条件足以设置采矿权时，探矿权的客体是探矿权勘查工作区的土地、海域及其所赋存的矿产资源；也有观点认为，探矿权客体在不同勘查阶段有所变动，采矿权的客体是采矿权矿区及矿产资源。矿业权地质体说认为，矿业权的客体是矿区范围内的地质体。

矿产资源客体说的观点难以解释“空白地”探矿权出让时，矿产资源的数量质量、空间分布、形态结构等均不确定的情形，不符合物权客体特定原则。矿业权土地、海域客体说也有一定不足：从理论上讲，矿业权与土地、海域使用权在行政赋权、管理的逻辑相互独立，两种权利在设置、流转、变动等方面相对独立，虽然行使矿业权会涉及对土地、海域的使用，但土地、海域不宜作为矿业权客体，而且在实践中，矿业权和土地、海域使用权的设定和流转也是相互分离的，矿业权人行使矿业权需要另外设立土地、海域使用权。矿业权多重客体说不符合物权法领域一物一权的基本原则，会对矿业权物权登记簿的构建造成逻辑上的困惑。综合分析各类学说认为，出让的探矿权，其客体可能是“空白地”，即没有进行过地质勘查工作的“与成矿有关的地质体”，也可能是进行过地质勘查工作并发现可供利用的矿产资源的“矿体”；出让的采矿权，其客体一定是“矿体”。

3 不动产登记的内容结构设置

《民法典》第二百零九条和第二百一十条规定，我国实施不动产登记制度，不动产物权的变动需经登记发生效力；《不动产登记暂行条例》第二条和第五条规定的已纳入不动产登记的不动产权利主要是设置在土地、海域、房屋、林木等定着物上的物权，矿业权并未被明确纳入不动产登记中。目前我国的不动产登记具有以下特点：

一是不动产登记的功能是以物权公示为主，并发挥一定的便利行政管理的作用。不动产登记内容结构的设置包含登记簿、登记本、权利和其他事项登记页。其中，登记簿编制单位是宗地、宗海，集中反映设立其上的不动产登记单元信息；登记本反映的是不动产登记单元，不动产登记单元是指权属界线固定封闭且具有独立使用价值的空间，由定着物单元和其所在宗地或宗海共同组成，是不动产登记的基本单位，主要反映物权客体的自然和权属状况；权利或其他事项登记页反映设置在不动产登记单元之上的他项权利或负担，如抵押权、地役权等。这种设置既可发挥物权公示的作用，又可以方便行政管理机关对不动产及其权利进行管理。

二是不动产登记簿编制单位有封闭、固定的范围边界，并集中表达设置其上的不动产物权。不动产登记簿编制单位的设置与行政管理有关，以宗地、宗海作为不动产登记簿编制单位。宗地、宗海的概念取自地籍和海籍调查，主要目的就是确定土地、海域权属及便利地政、海政管理，在宗地、宗海基本信息页，记载了如宗海项目名称、项目性质等与行政管理相关的内容。登记簿编制单位也具有一定的物权公示功能，辅助表达不动产客体自然状况，宗地、宗海的基本信息内容主要用于记载特定范围内土地、海域的自然状况，如范围、面积等。此外，登记簿编制单位具有特定性，其内部能够互相区分，通过宗地、宗海代码来实现。宗地、宗海基本信息页是不动产登记簿的基本内容，一个不动产登记簿包括一个置于不动产登记单元前的宗地、宗海基本信息页。

三是不动产登记单元有封闭固定的权属界线，且权属界线内的空间范围具有独立使用价值，且由定着物单元和其所在宗地共同组成。不动产登记单元的设置坚持物的编制主义，即不动产登记单元与不动产一一对应，纳入不动产登记簿中，并且编号唯一。不动产登记单元是对不动产权属状况、自然状况的表达，反映了物权客体特定原则，这也是物权法基本原则，意义在于确定物权边界以保障权利人对物实现不受干涉的支配，只有坚持这一原则，不动产登记才能实现物权权属清晰、物权边界明确的公示效力。目前，不动产登记单元的设置一般有四种类型：①土地所有权的不动产登记单元，如集体土地所有权；②无定着物的土地使用权的不动产登记单元，如土地承包经营权、建设用地使用权、海域使用权；③有定着物的不动产登记单元，这类登记是由定着物单元与所在的使用权宗地共同组成不动产登记单元，如房屋等建筑物、构筑物所有权和森林、林木所有权。针对用益物权的登记单元设置有三种类型：①无定着物占用的土地、海域使用权登记，以宗地、宗海作为登记单元进行登记；②有定着物占用的土地、海域的使用权，被定着物的所有权登记单元吸收，以定着物的所有权登记单元进行登记，如房屋占用土地的建设用地使用权，以房屋所有权的登记单元进行登记；③不设置登记单元的用益物权，如地役权的登记。

4 矿业权物权登记簿的内容结构相关问题探讨

矿业权登记簿编制面临的主要问题是矿业权物权登记的内容结构层次设计，矿业权物权登记的内容结构涉及矿业权物权登记簿编制单位、矿业权物权登记单元和矿业权物权登记页。

4.1 矿业权登记簿编制单位的设置问题研究

如果将矿业权登记簿编制单位与目前的不动产登记簿编制单位宗地、宗海进行对应，矿业权客体会出现在不同的宗地、宗海上，这样会使某个矿业权分散到不同的不动产登记簿中，从而影响矿业权物权公示的作用和效果。因此，不能简单地以宗地和宗海作为矿业权物权登记簿的编制单位，而需要从不动产登记簿编制单位的设置原则角度探讨矿业权物权登记簿的编制单位问题。

矿业权物权登记簿编制单位要在封闭、固定的范围内集中表达设置其上的探矿权和采矿权。对于探矿权新立和探矿权转采矿权的情况，矿业权物权登记簿编制单位既需要登记设置其上的探矿权，也需要登记探矿权所转的采矿权，可以基于探矿权新立时的客体范围进行设置；对采矿权新立的情况，矿业权物权登记簿编制单位可以基于采矿权新立时的客体范围由出让机关根据矿业权公示和便利矿政管理的原则直接划定。矿业权登记簿编制单位应具有以下功能和特点。

4.1.1 矿业权物权登记簿编制单位便于物权公示

矿业权登记簿编制单位可以通过对矿业权范围和矿产资源禀赋与特征的描述，表达矿业权客体的自然状况。一方面，矿业权物权登记簿编制单位可记载其范围、面积、坐标等信息；另一方面，矿业权物权编制单位所涉及的土地、海域对矿业权的行使至关重要，还需要将其所涉及的宗地、宗海进行公示。出于登记效率的考量，矿业权物权登记编制单位不必记载有关宗地及其权利的全部信息，仅需记载关联的宗地单元号等信息即可，如果国有土地、海域未设权也不需要记载其信息。

4.1.2 矿业权物权登记簿编制单位的特定性

探矿权在垂直投影上可能会存在重叠的情况，需要区分处理。若以矿种作为区分要素，矿业权物权登记簿编制单位会因矿种信息变化而换簿，从而降低登记效率和影响矿业权物权登记簿的稳定性。考虑到矿业权重叠更多地发生在油气与非油气之间，可以在矿业权物权登记簿编制单位中引入油气和非油气的分类，以满足矿业权物权登记簿高效、稳定的要求和勘查、开发实践中变更矿种的灵活性要求。

4.1.3 矿业权物权登记簿编制单位既要适应也要助益矿政管理

一方面，矿业权物权登记簿编制单位需要适应自然资源管理制度规定。矿产资源和土地、海域及其定着物的管理和保护是分开进行的，矿业权客体与土地、海域及其定着物客体也不同。将矿业权物权登记簿编制单位与宗地、宗海相区分可以避免采用宗地、宗海编制单位时矿业权信息分散的问题。另一方面，矿业权登记簿编制单位需要有助于矿政管理。以探矿权新设时的客体范围为基准设置矿业权登记簿编制单位，既有利于反映探矿权和衍生的采矿权的关系，也体现了便利矿政管理和物权公示原则，并可以为直接出让的采矿权划定范围。

综上所述，在出让探矿权时，以新立探矿权客体范围为基准设置矿业权登记簿编制单位；在出让采矿权时，以新立采矿权客体范围为基准设置矿业权登记簿编制单位。结合矿业权客体，参考不动产登记簿编制单位的宗地、宗海命名，可以将矿业权物权登记簿编制单位称为宗矿产，即权属界线封闭范围内与成矿有关的地质体或矿体。以宗矿产设置的矿业权登记簿编制单元中可以容纳多个矿业权，有利于直观反映探矿权转采矿权的关系，便利物权公示和矿政管理。宗矿产的边界范围也可以更为稳定，不必因矿业权的变动而发生变化，有利于节约登记资源。

4.2 矿业权物权登记单元相关问题研究

矿业权客体范围具有封闭固定的权属界线，且内部空间范围具有独立使用价值，符合矿业权登记单元构建的基本要求，矿业权物权登记单元可以基于矿业权客体设置。

4.2.1 矿业权物权登记单元的设置问题研究

通过分析研究用益物权登记单元设置的三种类型，本文认为矿业权物权登记单元设置不适合无定着物占用的土地、海域使用权登记和不设置不动产登记单元的地役权登记的方式，可以参照有定着物占用的土地、海域使用权登记的方式。理由如下：

无定着物使用权登记单元是宗地（宗海），要求在宗地（宗海）上的土地使用权（海域使用权）唯一且与宗地（宗海）边界范围相同。而宗矿产在两种情况下会出现与矿业权客体范围不相同：一是新立探矿权时，宗矿产与探矿权客体范围相同，但探矿权会因续期面积核减、探矿权转采矿权等变更范围；二是出让采矿权时，宗矿产范围与采矿权客体范围相同，但采矿权的范围也会因变更等情形而发生变化，有时也需要设置深部采矿权。因此，矿业权物权登记单元不适合参照无定着物使用权宗地（宗海）登记单元设置。

与地役权类似的他项权利不设置不动产登记单元，在不动产所有权或使用权登记单元内的“不动产权利和其他事项登记页”中直接记载。一是矿业权并非类似地役权的他项权利，不应采用地役权的登记方式；二是地役权设立的目的是利用他人的不动产，并不以实际占有他人不动产为要件，而是对他人的不动产设置一定的负担，实行的是登记对抗主义，而矿业权正相反，并实行登记生效主义，将矿业权作为权利登记事项是为了构建出能够容纳矿业权权利内容的矿业权物权登记单元，否则“皮之不存，毛将焉附”。因此，不设置矿业权物权登记单元是不可行的。

定着物登记单元的构成要件是固定在土地（海域）、权属界线固定封闭、功能完整、具有独立的使用价值。矿业权客体恰好符合定着物登记单元的构成要件。此外，定着物固定在土地（海域）上，应当登记在宗地、宗海中；可以将矿业权客体理解为宗矿产上的定着物，与宗矿产共同构成矿业权物权登记单元。因此，矿业权物权登记单元可以参照有定着物占用的用益物权登记单元进行设置。

4.2.2 矿业权物权登记单元特定性问题探讨

探矿权客体作为矿业权物权登记单元能够基本满足物权客体特定原则的要求：一是可以满足物权客体单独物的要求。将独立于土地、海域的与成矿有关的地质体或矿体作为探矿权的客体，塑造出探矿权客体独立物的特性。二是将与成矿有关的地质体或矿体作为探矿权的客体，既可以体现出探矿权的价值来源，反映探矿权所包含的采矿权物权期待权的内容，也符合物权客体特定原则对物的整体性要求。采矿权客体作为矿业权物权登记单元也能够满足物权客体特定原则的要求：一是采矿权阶段，矿体的形态、结构等已经明确；二是基于矿体所确定的采矿权范围也已经确定。当然，矿业权客体特定性也不是绝对的。民法意义上的物权客体，应当是具有足够稳定的权利边界以使权利人完成对物不受他人干涉的绝对支配，但是，矿业权客体范围会因矿业权续期面积核减制度等因素发生可以预期的变动，也会因国家规划和法律政策的变动等，发生难以预见的变动，对这些情况可以通过矿产资源特别法进行规定，以减小对民法规范的冲击，同时也可以兼顾到矿业权的特殊性。

综上所述，矿业权物权登记单元可以参照有定着物占有的用益物权登记单元进行构建，矿业权客体与其所在的宗矿产一并构成矿业权物权登记单元，既可与不动产登记单元的设置方法相兼容，又符合物权客体特定的基本原则。

4.3 矿业权物权登记涉及的特别法相关问题探讨

矿业权登记簿编制还涉及以下几个问题需要研究探讨，本文就如何解决这些问题提出一些拙见。

4.3.1 关于探矿权续期面积核减登记问题

探矿权续期时可能核减面积，这既是我国矿政管理制度要求，也是重要的物权客体信息。一方面，探矿权面积的核减有可能使探矿权的价值减损，会对探矿权交易安全造成一定不利影响，因此有必要将此信息作为物权公示内容纳入矿业权物权登记簿中；另一方面，探矿权勘查工作区面积核减也是对探矿权的变更，可以通过面积变更登记和更换拐点坐标附图等方式完成探矿权的变更登记。

4.3.2 关于探矿权转采矿权登记问题

在一个宗矿产上能够登记多个矿业权和反映其中的探矿权转采矿权的关系。探矿权转为采矿权有两种情况：一是探矿权全部转为采矿权；二是探矿权先分立，部分转为采矿权。前者发生了探矿权的消灭和采矿权的新设，后者发生了原探矿权范围的变更、新分立探矿权的消灭和采矿权的新设。可以通过探矿权的注销或变更登记、采矿权的新设登记反映探矿权转采矿权的过程。探矿权转为采矿权时，探矿权范围会由面积范围圈定的区域变为由开采范围（矿体范围）圈定的空间区域，采矿权登记需要记载开采范围（矿体范围）的四至坐标和采深等信息。

4.3.3 关于探矿权分立登记问题

探矿权分立时，一个宗矿产的范围内会存在多个探矿权，要恰当处理并正确反映探矿权转采矿权关系。从物权公示的角度看，为设立采矿权而分立的探矿权，由于不能单独变更主体而不具备作为交易客体的资格，所以没有进行物权公示的必要，不需要另设矿业权物权登记单元，可以在原探矿权物权登记单元内，通过增加权利登记信息页，或在原探矿权权利登记信息页增设栏目反映即可；对原探矿权，可以通过对面积范围变更并更换拐点坐标附图完成变更登记，反映原探矿权面积范围的缩减，这种处理方式既有利于反映探矿权转采矿权的关系，也便利进行矿政管理。

4.3.4 关于矿产资源储量信息登记问题

从矿产资源储量信息可以体现矿业权权益的角度看，需要将矿产资源储量信息纳入矿业权物权登记簿中。但是，将矿产资源储量信息纳入矿业权登记簿也存在难题：一是资源储量在生产开发过程中不断消耗，登记时在登记簿记载的资源储量不可能与实际情况相一致，会引发登记错误纠纷或诉讼难以处理；二是变更资源储量信息应适用变更登记程序，而变更程序的启动原则上应当基于物权人申请，但对矿业权人而言，减少资源储量无益而有害，也就缺乏启动程序的动机，由此也会引发是否将资源储量信息纳入矿业权物权登记簿的争议。

从矿产资源储量信息的作用考虑，可以将矿产资源储量信息纳入登记簿，并通过特别法明确规定，排除上述信息的物权公示效力和登记错误责任。在探矿权设立登记时，可由矿产资源登记机构启动登记程序，将信息登记在宗矿产中；在采矿权新立登记时，可由矿业权人启动登记程序，并在采矿权物权登记单元中记载采矿权范围内的矿产资源储量信息。矿业权出让登记完成后，矿产资源储量信息可以不再变动。

作者信息

通讯作者：鹿爱莉（1964—），江苏省铜山县人，中国自然资源经济研究院自然资源法规所所长、研究员，工学博士，主要从事矿产资源经济政策法规研究。

第一作者：张乐文（1996—），男，甘肃省白银市人，黑龙江大学法学院硕士研究生，主要从事民商法、矿业权研究。